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北京市人民政府关于统筹城乡卫生事业发展进一步加强社区卫生服务工作的意见
京政发[2005]24号

各区、县人民政府,市政府各委、办、局,各市属机构:

社区卫生服务是社区建设的重要组成部分,是促进社会公平、维护社会稳定、建设社会主义和谐社会首善之区的重要内容。大力发展社区卫生服务,构建以社区卫生服务为基础的新型医疗卫生服务体系,对于实现“新北京、新奥运”战略构想,促进首都经济社会全面、协调、可持续发展,缓解群众看病难、看病贵,满足城乡居民基本卫生服务需求等具有重要意义。近年来,本市社区卫生服务快速发展,社区卫生服务体系框架基本形成,服务覆盖面不断扩大,为方便群众就医,保障群众健康发挥了重要作用。但是,当前全市社区卫生服务的水平与广大社区居民的健康需求相比仍存在较大差距,也与首都的地位不符。为进一步提升社区卫生服务水平,促进城乡社区卫生事业统筹发展,现就本市加强社区卫生服务工作提出以下意见。

一、指导思想、基本原则和工作目标

(一)指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,以提高人民健康为宗旨,落实政府主体责任,加大投入,整合资源,进一步完善社区卫生服务功能,提升服务工作水平,改善社区卫生服务的公平性和可及性,努力构建以社区卫生服务为基础的新型医疗卫生服务体系,为群众提供有效、经济、方便、综合、连续的社区卫生服务。

(二)基本原则。

1.政府主导,城乡统筹,部门协同,社会共建;

2.实施区域卫生规划,统筹利用社区卫生服务资源;

3.突出社会效益,强化社区公共卫生服务功能;

4.坚持以人为本、健康为中心,提高社区卫生服务能力。

(三)工作目标。

到2008年,社区卫生服务全面覆盖城乡所有社区,基本实现城镇地区居民出行15分钟以内、远郊平原地区居民出行20分钟以内、山区居民出行30分钟以内可及社区卫生服务的目标。按照规划设置的社区卫生服务中心(站)要达到标准化建设和设备配置要求,具备预防、保健、基本医疗、健康教育、康复和计划生育技术指导等综合服务功能,与综合医院、专科医院建立双向转诊机制,形成规模适当、布局合理和方便有效的社区卫生服务体系。

到2010年,建成全市城乡统筹发展、服务网络健全、政策配套落实、人力配置合理、服务功能完善、监督管理规范、筹资补偿到位、适应社会经济发展及和谐社会要求、满足广大居民健康服务需求、符合首都城市功能定位、城乡一体的社区卫生服务体系。

二、坚持政府主导,健全社区卫生服务体系构建以政府举办的社区卫生服务中心(站)为主体,以社会力量兴办的社区卫生服务机构为补充的新型社区卫生服务体系。

(一)合理规划布局,有效利用现有卫生资源。依据《北京城市总体规划(2004年-2020年)》,制定本市社区卫生服务中心(站)设置与建设规划。原则上每个街道(地区)、乡镇设一所社区卫生服务中心,人口规模、服务半径较大的社区,可增设社区卫生服务中心或社区卫生服务站,社区卫生服务站接受社区卫生服务中心统一管理。按照规划设置的社区卫生服务中心(站)主要由政府举办的原有社区卫生服务中心(站)和乡镇卫生院改建而成;部分可由社会力量兴办的医疗卫生机构通过转型或改造而成。新建、改建居住区应按照《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》和社区卫生服务中心(站)的规划设置要求,预留社区卫生服务用房和安排建设,并保证社区卫生服务中心(站)的使用。

(二)分类设置,加快社区卫生服务机构标准化建设。根据人口规模、人口密度、地域环境和社区类型等因素,分类确定社区卫生服务中心(站)设置规模与数量。

1.社区卫生服务中心建筑标准:服务人口规模4.5万至6万,业务用房建筑面积应达到3500平方米左右;服务人口规模2.5万至4.5万,业务用房建筑面积应达到2500平方米左右;服务人口规模小于2.5万,业务用房建筑面积不应小于1500平方米。

2.社区卫生服务站建筑标准:服务人口规模1万至1.5万,业务用房建筑面积应达到350平方米(含)以上;服务人口规模0.5万至1万,业务用房建筑面积应达到250平方米(含)以上;服务人口规模小于0.5万,业务用房建筑面积不应小于120平方米(含)。

3.制定社区卫生服务中心(站)建设与基本设备配备标准。2008年6月底前,按照规划设置的社区卫生服务中心(站)要完成标准化建设和基本设施配置。已按照农村社区卫生服务中心(站)基本建设标准建设的社区卫生服务中心(站)和纳入北京市突发公共卫生事件医疗救治体系规划建设方案的社区卫生服务中心(乡镇卫生院)的传染病专用诊室、门诊、隔离留观室和急救站点,可根据建设规划进行适当调整和补充,不再重复建设。

加强中央与地方、不同系统、不同隶属关系之间卫生资源有效整合。同一地域内不同主体举办的卫生机构,均纳入社区卫生服务设施统一规划进行建设,避免重复建设和资源浪费。

鼓励社会力量按照区域卫生规划和设置标准,投资兴办提供各类专项服务的社区卫生服务机构,为社区居民提供不同层次的专项医疗保健服务。

(三)建设网格化、数字化社区卫生服务信息系统。到2008年,全市要基本实现社区卫生服务工作网格化管理和社区卫生服务信息网络化管理。要按照服务区域、服务人群、功能任务等将社区卫生服务工作落实到责任单位和具体责任人。要建成全市统一的数字化社区健康档案系统、社区公共卫生预警系统和社区卫生工作评价系统。通过社区卫生服务信息网络平台,对社区居民健康信息进行动态监控管理,实现家庭、社区、医院和管理部门信息互动共享。

三、坚持预防为主,完善社区卫生服务功能

(一)强化社区公共卫生服务功能。社区卫生服务中心(站)要突出公共卫生服务功能,具备应对突发公共卫生事件的能力。要以社区、家庭和居民为服务对象,及时掌握社区人群健康状况及影响健康的主要危险因素,有计划地实施干预措施和预防保健服务;开展常见病和慢性非传染性疾病以及传染病防治、妇女保健、儿童保健、老年保健、社区康复、精神卫生、健康教育与健康促进及计划生育技术指导等,为居民提供公平、可及的综合性健康管理与服务。

实施北京市社区老年健康保护工程,加强老年人健康服务。用三年时间形成以社区卫生服务机构为基础、较为完善的老年健康服务体系。构建社区老年健康管理、老年病住院转诊、院前重症急救的绿色通道。建立老年健康管理与咨询服务平台,为老年人提供“助康、助医、助救”服务。

(二)提高基本医疗服务能力。各区县要指定本区域内大中型综合医院(专科医院),作为辖区内社区卫生服务中心(站)的定点技术指导、人才培养和转(会)诊责任单位,并建立双向转诊机制和住院绿色通道。加强社区卫生服务中心(站)中医药服务能力建设,合理配置中医药专业人员,对社区卫生技术人员进行中医药基本知识与技能培训,积极应用中医药、中西医结合的适宜技术,发挥中医药在社区卫生服务中的特色和优势。探索建立社区卫生服务初诊制度,逐步形成“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的有序医疗服务格局。

完善医疗救助制度。社区卫生服务机构为残疾人、最低生活保障对象等弱势群体提供的基本医疗服务减免收费,政府和社会相关部门对此要给予相应补助与支持。

(三)拓展社区卫生服务功能。在保证基本医疗和公共卫生服务功能落实的基础上,社区卫生服务机构可以根据社区居民需求,提供不同层次的专科保健服务以及家庭护理、临终关怀等延伸性卫生服务。鼓励社会力量投资兴办的社区卫生服务机构充分发挥自身优势,积极拓展社区卫生服务功能,在维护社区居民健康、提供不同层次的社区卫生服务等方面发挥作用。

(四)规范社区卫生服务项目及价格管理。要合理确定社区卫生服务收费项目和服务价格。对政府举办的社区卫生服务机构,实行严格的收费项目和服务价格管理,合理引导居民就医。

四、加强社区卫生服务人才队伍建设

(一)人员配备。“十一五”期间,原则上按照每2000至3000名服务人口配备1名全科医生和至少1名社区护士;每2000名服务人口配备1名预防、保健人员的标准,为社区卫生服务中心(站)配备卫生技术人员。社区卫生服务中心(站)的人员编制由区县编制部门根据社区卫生服务机构的功能、任务及服务人口具体核定,原则上应从本区县医疗卫生系统总编制内调剂解决。

(二)加强全科医学人才培养。实施全科医学人才培养工程。建立并完善全科医学教育培训体系,充分利用在京医学教育资源,探索符合社区卫生服务人才培养的全科医学教育模式;在具备条件的大型综合医院建立全科医学科;加强全科医学培训临床基地和社区培训基地建设;通过学历教育、全科医生岗位培训和规范化培训、社区卫生管理干部培训等,提高社区卫生服务机构人员的综合素质、服务能力和岗位技能。鼓励其他医疗机构卫生技术人员,特别是具有中、高级卫生技术职称的人员,经过全科医学培训后补充到社区卫生服务机构从事社区卫生服务。到2010年底,全市从事社区卫生服务的卫生技术人员中具有大专以上学历或中级以上专业技术职称的人员,在城区和近郊区应达到60%以上,远郊区县应达到45%以上。

(三)加大大型综合医院对社区卫生服务中心(站)的支援和指导力度。建立区域内定点技术指导医院与社区卫生服务机构之间的双向交流培训机制,在3至5年内,社区卫生服务中心(站)的卫生技术人员要轮流到定点技术指导医院进行不少于半年的实习进修。综合医院、专科医院要组织具有高级职称的卫生技术人员到社区卫生服务中心(站)进行技术指导,为居民提供诊疗服务,其卫生技术人员在晋升高级职称前必须在社区卫生服务中心(站)累计提供服务一年,享受与卫生支农同等待遇的政策。

(四)稳定社区卫生服务队伍。各区县财政要对政府举办的社区卫生服务中心(站)工作人员的福利待遇按医疗机构标准给予补助。完善全科医生技术职称系列。鼓励二、三级医院在职及离退休5年以内的中高级卫生技术人员经过全科医学培训后,到社区卫生服务机构兼职工作,原单位应保持其退休待遇不变。鼓励和支持社区志愿者和医学高等院校在校生通过相关技能培训后参加社区卫生的义工服务。

五、加强社区卫生服务工作的管理监督

(一)社区卫生服务实行行业统一管理。卫生行政部门要依法建立健全社区卫生服务的行业规章、技术规范和标准体系,对社区卫生服务中心(站)和其他社区卫生服务机构实行标准化、规范化、科学化管理。

(二)依法加强社区卫生服务机构及其从业人员的准入管理。社区卫生服务机构必须经区县卫生行政等有关部门依法审批注册,取得《医疗机构执业许可证》后方可执业。社区卫生服务中心为独立法人机构,实行独立核算。在卫生行政与行业管理部门监管下,经过协议,允许综合医院与社区卫生服务中心(站)之间实行业务托管,以提高社区卫生服务水平。

社区卫生服务机构从业人员应具有卫生行政部门认可的专业技术资格。到2010年,未取得市卫生行政部门认可的社区卫生服务岗位培训合格证书的医护人员,不得再从事社区卫生服务工作。

(三)强化社会监督机制,建立科学评价体系。实行全市统一的社区卫生服务机构标识,以方便居民识别、利用和监督。建立社区卫生服务工作考核评价机制,进一步完善社区卫生服务工作考核标准。社区卫生服务中心(站)要建立社区卫生服务信息公示和服务满意度评价制度,主动接受群众监督,并将街道(地区)办事处、乡镇政府、居(村)委会和居民对社区卫生服务综合满意率作为考核和奖励的重要依据。市财政根据考核结果和上年度以奖代补专项资金使用情况,统筹安排当年社区卫生服务以奖代补资金。

六、完善社区卫生服务保障政策

(一)建立以政府为主的投入补偿机制。社区卫生服务经费以政府投入为主。市级财政投入主要用于引导全市社区卫生服务发展的重点项目。

各区县财政负责保证本辖区社区卫生服务的工作经费,到2008年,每万人每年投入不低于25万元,主要用于开展社区诊断、健康教育、传染病和地方病及寄生虫病预防控制、慢性非传染性疾病防治、精神卫生、妇女与儿童保健、老年保健、社区康复和计划生育技术指导等公共卫生服务项目(不包括结核病和精神病人专项免费投药、计划免疫疫苗、艾滋病检测及治疗费用等)。社区卫生服务中心(站)的机构建设、设备购置、维修等费用,纳入区县财政年度预算管理。

社会力量举办的社区卫生服务机构承担政府委托的公共卫生服务,按照服务项目与标准,由区县财政予以相应的补偿。

(二)加大标准化、信息化建设及人员培训投入。按照分级负担的原则,社区卫生服务中心(站)的标准化建设、改造和基本设备标准配置,由市、区县两级政府配套投入。社区卫生服务信息化建设中,广域网络和应用软件由市级财政负责投入,局域网络和基础硬件由各区县投入建设并保障其正常运转。市级财政每年投入专项经费用于高层次全科医生培训、学科与师资队伍建设、全科临床与社区培训基地建设;区县财政设立社区卫生服务人员全科医学等继续教育、社区卫生服务人员岗位培训专项经费,按每人每年300元,列入年度区县财政预算。

(三)加强对社区卫生服务经费的监管。社区卫生服务的各项补助资金必须专款专用,实行专户管理。审计部门应加强对财政资金使用情况的监督审计,确保各项资金专款专用,提高使用效益。

(四)研究并逐步完善社区卫生服务运行机制。在逐步建立科学、规范的绩效考核体系基础上,实行按服务成本和服务效果补偿的机制。逐步建立社区公共卫生服务由政府购买、基本医疗服务由医疗保险和个人购买、医疗救助由政府和社会相关部门予以补助、延伸性多层次医疗保健服务由社会和个人购买的多元化社区卫生服务运行机制。

(五)完善医疗保障政策支撑机制。充分发挥基本医疗保险政策对社区卫生服务发展的促进作用。劳动保障部门要将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围。建立社区慢性病费用控制与效果管理机制,将社区慢性病治疗纳入基本医疗保险报销范围。根据需要及时调整社区基本医疗保险服务项目和用药范围,推动双向转诊制度的实施。

七、加强领导,落实各部门职责大力发展社区卫生服务是各级政府加强社区建设和公共服务的一项重要职责。各地区、各部门和各单位要提高认识,加强领导,建立市、区县政府分管领导牵头,卫生、发展改革、民政、财政、编制、人事、劳动保障、规划、建设、地税、物价、药品监督管理、教育、中医药管理、残联、人口和计划生育等相关部门参加的社区卫生服务工作联席会议制度,及时研究和协调解决社区卫生服务发展中的问题,制定有效、可行的工作方案。

各区县政府担负本辖区社区卫生服务事业发展的主要责任,要将社区卫生服务工作纳入本地区经济、社会发展规划,纳入社区服务综合体系及公共卫生体系建设规划,作为政府重要职责列入议事日程和年度工作目标考核内容,切实加强领导,认真研究解决社区卫生服务中心(站)发展中的问题。

各街道(地区)办事处、乡镇政府要加强对社区卫生服务工作的综合协调,组织动员辖区内有关部门、居(村)委会、社区志愿者积极参与社区健康活动。

市有关部门要密切配合,落实责任。卫生部门要认真制定社区卫生事业发展中、远期规划和年度工作计划,协调各相关部门及时调整和制定促进社区卫生事业发展的配套政策并组织落实。建立社区卫生服务中心(站)质量控制制度,实行绩效考核管理。依法打击非法行医行为。

发展改革、建设和规划等部门负责监督落实开发投资方在新建或改建居住区时,按照居住区公共服务设施配套建设指标,建设社区卫生服务中心(站)业务用房;规划、审批社区卫生服务中心(站)的扩建、新建项目。发展改革部门要设立专项经费用于政府举办的社区卫生服务中心(站)的标准化建设,合理制定社区卫生服务收费项目和价格标准,完善社区卫生服务的价格政策。

民政部门要将社区卫生服务工作纳入社区建设规划,注重发挥社区卫生服务在城市医疗救助中的作用,为最低生活保障对象等弱势群体就近提供基本医疗救助服务。

劳动保障部门要研究、调整基本医疗保险政策,引导一般常见病和慢性病确诊患者在社区就医。

财政部门要加大对社区卫生服务的扶持力度,对政府举办的社区卫生服务机构提供工作经费等。

地税部门要按照国家有关规定对非营利性社区卫生服务中心(站)免收相关税费。对企业事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利性社会团体和政府机构向非营利性社区卫生服务机构的公益性救济型捐赠,在计算企业所得税和个人所得税时,按照国家有关规定予以扣除。

人事、编制部门要根据服务人口、工作项目等因素核定社区卫生服务中心(站)人员编制;建立并完善全科医师和社区护士任职资格制度;制定并完善社区卫生服务机构人员工资福利有关规定。

药品监督管理部门要对社区卫生服务机构的药品采购渠道和药品质量进行监督检查,打击无证经营药品行为,组织开展药品集中配送,保证居民用药安全、有效。

教育、科技部门要将全科医学与社区卫生服务知识与技能作为医学教育的重要内容;加强社区卫生服务科学研究和适宜技术的推广。

残联负责协调推进残疾人社区康复工作。

人口和计划生育部门要对社区卫生服务机构工作人员进行人口和计划生育基础知识、避孕方法知情选择咨询能力的培训,提供免费避孕药具,开展相关指导、咨询和随访活动。

各级政府和相关部门要统一思想、更新观念、抓住机遇、勇于实践、齐抓共管,共同促进本市社区卫生服务事业健康发展。各区县可根据本意见制定具体实施方案。

二零零五年十二月三十一日